基于国家的需要而限制、剥夺个人的权利和自由，在逻辑上也就顺理成章了。

当国家意识到行政机关手中的法律不能作为强制民众作为的工具时，深感统治资源匮乏的国家开始意识到只有通过行政模式的转换，才能继续有效治理社会。这个发展目标并不是不可接受的，只是它在实施过程中并不会最大限度地收缩国家权力的恣意，更多的是为行政提供一种正当性的脚注。

1979年北京大学法律系龚祥瑞教授在外国宪法课程时开始讲授一部分外国行政法的内容。与过去行政模式中顺从于行政的个人所不同的是，个人因为维护自身的合法权益经常利用正式的法律制度挑战行政的合法性，从而增加行政治理的成本。[16]1988年第一次修宪，私营经济入宪，至2004年第四次修宪时承诺私有财产保护，这些宪法理念之变迁均可视为个人诉求的最终结果。（3）国家逐渐意识到取得民众的支持是国家长治久安的重要保证，于是通过扩大个人自由的空间来换取民众的支持，由此在国家与个人之间达成了一种默契。城市自治、商人造反与教会抗衡（所有国王在教会面前，他仅是一个教徒）的西方学术概念，在我国没有参照意义，也没有解释力。

除了文革10年外，行政并非完全奉行法律虚无主义，但法律是被当作镇压被统治阶级的工具来使用的。专断—压制型行政的绝对状态表现为，即使没有了专断与压制，国家也能维持专断—压制型行政所追求的治理状态，而另一个结果是个人丧失独立性。行政纠纷的前置性预防应该是基于特定行政目的的行政活动，行政主体与行政相对人之间通过交涉协商，良性互动，达成合意的一种行为方式，促进行政的民主性与正当性。

行政复议制度设计是希望行政机关能对自己做出的错误行政行为的纠错，但现实中复议机关非常怕承担行政复议的责任，同时既当运动员又作裁判员的制度缺陷使行政复议机构缺乏独立性、公正性，也很难使行政主体纠正自己的错误，因而行政复议无法担当行政救济的有效渠道。因此，随着行政相对人和行政主体之间交往理性的不断渗透，越来越多的公共行政领域将摆脱传统的‘控制模式,进入‘沟通、‘协作的和谐状态。因此，在国家强制力权威的保障基础上，必须减少对行政相对人合法权益的恣意侵害，保障行政法律的权威与行政主体的公信力。因此，行政法治化应当对应于各类行政法主体在公共场域内的理性商谈，而不是政府的独角戏。

又要获得主体间共同价值取向的支持和认同,使之合法化。行政主体依法在行政自由裁量权范围内就特定行政目的与行政相对人沟通，行政相对人必须按照法律给予权利表达自身的利益诉求，不得损害国家、集体或者第三人的合法权益。

既然进行协商，是否就意味着必须达成最后行政合意，甚至超越法律权限无限度的妥协。  二、协商沟通的理念逻辑——行政协商的可行性 行政过程中纠纷的前置性预防为行政协商的兴起提供现实的可能性论证，那么行政协商在理论逻辑上是否存在可行性。同时提高了行政相对人对行政处理决定的认可度，也就从源头上减少了行政纠纷的产生，降低了行政执法成本，更利于建立和谐的行政法律秩序。下面笔者尝试着在行政法体系内将协商沟通通过交往正义的能动实践、行政协商的法律表达、行政协商的合意认可等三部分价值预设来证成行政协商的可行性，进而证成行政协商的行政法逻辑。

[19]行政协商不是对具体行政程序的干预，而是在行政主体自由裁量权范围内对行政决定结果中的处罚数额、执法方式、执法期限等事项进行协商，在第三方的参与下，达成合意，实现交往的实效性。而如果通过行政协商达成的合意形成的行政处理决定是行政权力的法律表达，那么它就具有完全法律效力，以此保证法律表达的权威与行政执法的强制力。行政协商保障了公众参与行政活动的公民权利，使行政相对人充分表达了自己的权益诉求，从而保护自身的合法权益。[11]人们在他们的社会交往中寻求的一种基本报酬是社会赞同，而自私地漠视他人则不可能获得这种重要的报酬。

[12]交往目的是为了获得对方的尊重与认可，交往本身就是一种能动的积极性，同时交往是需要一种技艺与价值。同时，我们必须规范行政主体公正合理的按照法律规定行使职权，防止行政主体与行政相对人双方的协商变成恶意交易的绿色通道，成为违法和解私了的特殊通道。

作行政决定的过程中需要提高行政相对人对行政处理的认可度，也就是增强对行政法律的可接受度，同时也是检验法律的社会可接受性。[16]这种行政合意表达了一种共同的社会认可，也是对行政法效力的认可与接受，实现了事实与规范的统一。

但是如何从根源上就避免行政纠纷的发生，从行政过程的视角观察，行政纠纷的前置性预防就是在行政行为过程中，行政主体与行政相对人之间就行政处理决定协商、沟通。具体参见最高人民法院2010年公报。但随着中国群体性事件的多发，以及行政粗暴执法带来的行政执法的负效果与高成本，已经使行政法的立法初衷与执法效果相去甚远。行政协商是行政主体的行政权力与行政相对人的公民权利交往博弈的平台，但同时行政权力与公民权利也是行政协商行为的权（力）利依据，保障了行政协商行为的法律效力。[11] 同前注，王学辉、邓蔚文。行政调解构建了多元化纠纷解决机制，基于公众参与所发展起来的一项争议方式、即组织相对人的补充性参与，促使当事人双方互相认可对方的事实证据和法律意见并形成共识的法律机制，[5]保障了行政相对人的救济权利与合法权益。

因此，笔者认为行政协商既是过程也是目的，抛弃以往的工具理性思维，重视行政协商的交往理性。这种争口气演变成了行政纠纷矛盾，在征地拆迁领域群众自焚、群体性对抗事件屡屡发生，而往往行政主体对待此事件也是消极处理，甚至有刁民的心理，进而暴力执法。

由于长期奉行公权与私权不能调解的原则，使得大量的行政执法案件被人为地排除在调解的范围。[10]行政法的正当不是来自国家强制力，而是来自一种交往共识，实现交往正义。

因此，行政协商本质上是一种非强制性、非命令性方式的行政权力作用于行政相对人，对行政相对人直接产生法律后果的行政行为。传统行政的执法方式存在着单方向、自我中心的家长命令式，基于背后强大的国家强制力，理所当然的垄断了行政过程的话语权。

当前我国化解行政纠纷的主要途径是解决纠纷的后置性救济程序，包括调解、复议、诉讼等皆具有后置性特点。行政主体在社会管理中应坚持行政执法的平等性、柔软性和有效性，主动缓解行政主体与行政相对人之间紧张对立的关系。具体是指为提高行政相对人对行政决定的认可度，实现特定行政目的，在第三方的参与下，就行政处理的结果与行政相对人进行交流、沟通后，再作出行政处理决定的行为。合意的认可与接受应该根据行政协商内容与事项而加以区分。

[15]因而行政协商的参加主体就要包括着行政相关第三人，就要在行政协商程序中确立第三人一席之地的参与权。[5] 叶必丰：行政和解和调解：基于公众参与和诚实信用，《政治与法律》2008年第5期。

社会治理的有效性应当是基于法律有效性，那么在行政执法过程中对于法律的适用就应该考虑到法律的可接受程度，不仅考虑法律的被接受度，而且应该换位考虑法律制定的目的。而从这些制度运行的现状来看，行政诉讼、行政复议、行政调解、行政信访等后置性化解纠纷的程序并没有实质性地化解行政争议。

其二，预期合意与接受合意。[21]   王学辉，单位系西南政法大学行政法学院。

行政合意也激发了行政相对人参与行政过程的积极性，通过学习和利用相关的法律与行政信息保护自身的合法权益成为可能，同时也监督了行政权力的正当运行。（二）行政协商的法律表达 行政法治化的目的是为了监督与控制行政权力的行使。[4] 行政调解制度是具有东方经验的本土资源，是一种典型的非强制性行为，它充分听取和考虑行政相对人的意见与诉求，是为实现特定行政目的而积极行政的表现，同时改变了传统单向度家长式管理模式，有利于化解矛盾，防止矛盾的扩大化。行政协商是在行政法范围内的社会交往的行政主体与行政相对人的交往形式，也是能动的实践交往正义的价值与理念。

[18] 参见王学辉：反思中国行政法学存在的政治背景——通往中国行政法学自我意识之路，《行政法学研究》2010年第3期。我们不得不反思，为了特定行政目的与任务，可否采取事前沟通协商的方式与措施，达成一个双方满意的结果，减少行政纠纷的发生率，提高行政执法的可接受性。

第一，是平等协商，不是家长命令。行政协商是社会管理创新在行政法中的具体创建，是对当下行政纠纷化解难题的有效回应，通过协商达成合意再作出行政决定，以促进和谐行政法律秩序的建立。

交往正义的目的是为达成行政合意，实现行政法中的行政主体与行政相对人的有效交往与交往的实效，从而有效的减少行政纠纷，提高行政相对人对行政决定的接受度。对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。